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Das 2. NKFWG und die Krux mit den Finanzbeziehungen

Im Januar 2005 stellt das Land NRW auf die Doppelte-Buchführung um. Weil das kamerale Haushaltswesen die finanziellen Verhältnisse vieler Kommunen nur unzureichend abbildete, gilt seitdem für die Gemeinden NRWs der Grundsatz der Doppik. Den rechtlichen Unterbau bildete das Gesetz zum Neuen Kommunalen Finanzmanagement – kurz NKF.

In der Praxis zeigt sich allerdings, dass nicht alle Regelungen die gewünschten Effekte erzielen. Viele Kommunen machen die Erfahrung, dass die hohen Erwartungen an das NKF in Teilen nicht erfüllt werden. Oft steht der mit den Neuregelungen verbundene Aufwand, in keinem angemessenen Verhältnis zu den Erkenntnissen.

1. Das 2. NKFWG tritt in Kraft

Auch deswegen wird Anfang 2019 das 2. Gesetz zur Weiterentwicklung des NKF verabschiedet. Es soll die alten Regelungen nachschärfen und der Haushaltswirtschaft in Kommunen besser Rechnung tragen. Die aus der gelebten Praxis gewonnenen Einsichten berücksichtigt das 2. NKFWG, indem es neue Schwerpunkte setzt. Hierzu gehören:

  1. der Primat des Wirklichkeitsprinzips
  2. die Stärkung der Fähigkeit zum Haushaltsausgleich
  3. die Bildung und Bewertung von Personal- und sonstigen Rückstellungen
  4. die Möglichkeit sich vom Gesamtabschluss bereifen zu lassen

2. Was das 2. NKFWG an Inhalten für den Beteiligungsbericht vorschreibt

Vor allem § 116a GO NRW findet seit Erlass des 2. NKFWG vielerorts Anwendung. Der Paragraf erlaubt es den Gemeinden, sich vom Gesamtabschluss befreien zu lassen. Machen die Städte und Landkreise von diesem Recht Gebrauch, sind sie dazu verpflichtet, einen Beteiligungsbericht aufzustellen. Dieser umfasst alle wichtigen Informationen zu den wirtschaftlichen Betätigungen einer Gemeinde. Aus Gründen der Vergleichbarkeit und mit dem Ziel der allgemeinen Transparenz sind die Inhalte des Beteiligungsberichts festgeschrieben.

§ 117 der GO NRW regelt, welche Themen im Beteiligungsbericht dargestellt werden müssen. Hierzu gehören:

  • die Beteiligungsverhältnisse
  • die Jahresergebnisse der verselbständigten Aufgabenbereiche
  • eine Übersicht über den Stand der Verbindlichkeiten
  • die Entwicklung des Eigenkapitals jedes verselbständigten Aufgabenbereichs
  • die wesentlichen Leistungsbeziehungen der Beteiligungen untereinander sowie mit der Gemeinde

Zusätzlich soll der Beteiligungsbericht gemäß § 53 KomHVO NRW einen Überblick geben zu:

  • den Beteiligungsverhältnissen
  • den Zielen der Beteiligungsunternehmen
  • der Erfüllung des öffentlich Zwecks der Unternehmen

2.1 Das 2. NKFWG und die Darstellung der Finanz- und Leistungsbeziehungen

Um den Kommunen das Umsetzen der Vorgaben zu erleichtern, gibt es einen Musterbericht, an dem sie sich ausrichten können. Doch wie schon der Fragenkatalog der Gemeindeprüfungsanstalt ans Ministerium vermuten lässt – auch das 2. NKFWG bleibt stellenweise vage. Nicht eindeutig geregelt sind u.a. Fragen wie:

  1. Ist eine Kommune zum Aufstellen des Beteiligungsberichts verpflichtet, wenn sie freiwillig den Gesamtabschluss macht?
  2. Welche Vorschrift hat in Bezug auf die Inhalte des Beteiligungsberichts Vorfahrt: § 53 KomHVO oder § 117 GO NRW?
  3. § 117 GO NRW sieht die Darstellung der wesentlichen Finanz- und Leistungsbeziehungen vor – doch welche Aspekte gelten als wesentlich?

Hinzu kommt, dass der Musterbericht eine Matrix-Darstellung der Finanz- und Leistungsbeziehungen vorsieht. Das stellt die Beteiligungsmanager der Kommunen vielerorts vor Probleme. Denn entweder haben sie Schwierigkeiten, überhaupt an die entsprechenden Finanzinformationen zu gelangen. Oder das gelieferte Zahlenmaterial ist nicht final und damit wenig aussagekräftig. Vor allem aber: Wer bestimmt, was wesentlich ist?

3. Das 2. NKFWG und das Kriterium der Wesentlichkeit

Der Blick in die Praxis zeigt: Das Ministerium überlässt die Entscheidung zur Wesentlichkeit den einzelnen Gemeinden. Das fördert zwar die kommunale Selbstverantwortung, gleichsam schürt es Unsicherheiten. Was hilft? Ein Blick zur Nachbarkommune – Beispiel: Stadt Neuss.

Sie hat sich die Begrifflichkeit des § 116b GO NRW zunutze gemacht. Dort heißt es: Im Gesamtabschluss müssen nur verselbständigte Aufgabenbereiche abgebildet werden, die für die Vermittlung eines aussagekräftigen Finanzbildes von Bedeutung sind. Um festzustellen, welche verbundenen Unternehmen teil dieses aussagekräftigen Finanzbilds sind, wurde dort ein eigenes Verfahren entwickelt:

  1. Zunächst werden die verbundenen Unternehmen und Sondervermögen aufgelistet.
  2. Anschließend gehen die Verantwortlichen die Einzelabschlüsse der Beteiligungen durch und übernehmen die unkonsolidierten Werte in Finanzkategorien wie Umlaufvermögen, Eigenkapital oder Fremdkapital.
  3. Letztlich wird z.B. die Summe des Anlagevermögens aller Unternehmen gebildet und das Anlagevermögen einer einzelnen Beteiligung dazu ins Verhältnis gesetzt. Hieraus ergibt sich ein Prozentsatz. Liegt dieser unter der Grenze von 3 bis 5 % gilt das Unternehmen in Neuss als unwesentlich – zumindest in Sachen Anlagevermögen. Gleichsam verfährt man mit den anderen Finanzkategorien und unterteilt auf diese Weise das Portfolio in wesentliche und unwesentliche Beteiligungen.
  4. Allerdings ist damit das Verfahren noch nicht abgeschlossen. Zusätzlich gilt: Die Summe der Anlagevermögen aller als unwesentlich eingestuften Unternehmen muss ebenfalls unter dem Grenzwert von 3 bis 5 % liegen. Ist dies nicht der Fall, wird erneut geprüft. Die Maßgabe: Welche Unternehmen sind ggf. doch als wesentlich einzustufen? Und: bleibt die Summe der Anlagevermögen aller unwesentlich Unternehmen letztlich unter dem definierten Grenzwert.

3.1 Anwendung des Wesentlichkeits-Prinzips auf Finanz- und Leistungsbeziehungen

Das Ergebnis des Verfahrens zeigt sich im Beteiligungsbericht der Stadt Neuss. Dort weisen alle Beteiligungen, die den Stadtwerken zugeordnet sind, Finanz- und Leistungsbeziehungen aus. Denn auch bei den „kleineren Beteiligungen der Stadtwerke“ hat die Stadt entschieden, sie in die Kategorie „wesentlich“ aufzunehmen. Auch wenn sie den Finanzahlen nach unter dem definierten Schwellenwert liegen.

Zusätzlich wurde der Beteiligungsbericht dahingehend angepasst, dass alle „unwesentlichen“ Unternehmen, einen Passus erhalten. Dieser besagt, dass die Darstellung der Finanz- und Leistungsbeziehungen auf diejenigen Beteiligungen beschränkt ist, die in die Kategorie „wesentlich“ fallen.

4. Schwächen des 2. NKFWG und wie Kommunen ihnen entgegenwirken

Das Beispiel Neuss zeigt: Die Regelungen des 2. NKFWG geben – wie andere Gesetzestexte auch – Interpretationsspielraum, der geschlossen werden sollte. Dies ist Aufgabe des Gesetzgebers. Gleichsam können Kommunen Unschärfen entgegenwirken, indem Sie bereits vorhanden Vorschriften adaptieren und zur Anwendung bringen.

Sie zeigen damit nicht nur ihre kommunale Eigenverantwortung, sondern tragen aktiv dazu bei, dass sich die Wirkung des 2. NKFWG auch tatsächlich entfaltet.

Übrigens: Die Stadt Neuss ist verpflichtet, einen kommunalen Gesamtabschluss zu erstellen. Für mehr Transparenz beim Steuern der Beteiligungen wird dort zusätzlich ein Beteiligungsbericht nach dem Muster NRW angefertigt. Die Zahlen zur Darstellung der Finanz- und Leistungsbeziehungen stammen aus dem Gesamtabschluss.

5. Wie Verantwortliche an die Daten der Finanz- und Leistungsbeziehungen gelangen

Für Kommunen, bei denen die Daten der Finanz- und Leistungsbeziehungen kein Nebenprodukt des Gesamtabschlusses sind, gibt es ebenfalls eine Möglichkeit, die entsprechenden Daten ohne Mehraufwand zu erheben. Mit der auf die Anforderungen von Kommunen ausgerichteten Beteiligungsplattform fidas können die geforderten Informationen zu Finanz- und Leistungsbeziehungen als individuelle Kennzahlen gepflegt werden.

Beispiel Ausleihungen: Die Position kann vom Nutzer eigenständig als individuelle Kennzahl definiert werden. Im Falle einer Ausleihung an andere Unternehmen, liefert das Beteiligungsunternehmen die entsprechenden Zahlen über die Software einfach an das Beteiligungsmanagement der Stadt. Der dortige Beteiligungsmanager erhält so nicht nur schon viel früher die entsprechenden Daten, sondern kann diese auch in seinen automatischen Berichten oder direkt im Beteiligungsbericht auf Knopfdruck verarbeiten.