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PeB-Studie: kommunales Beteiligungsmanagement

Die Hintergründe der PeB-Studie 2019 zum kommunalen Beteiligungsmanagement

Ziel der Studie ist die empirische Analyse des Personaleinsatzes und der Organisationsmodelle des öffentlichen Beteiligungsmanagements. Hierfür wurde das Beteiligungsmanagement der 15 einwohnerreichsten Städte Deutschlands analysiert und mit den Verhältnissen auf Landes- und Bundesebene verglichen.

Die Autoren haben ihre Ergebnisse auf Grundlage einer Portfolio- und Dokumentenanalyse erhoben und diese um strukturierte Interviews mit Praxisvertretern ergänzt. Herausgeber der Untersuchung ist das Wirtschaftsprüfungsunternehmen Deloitte in Zusammenarbeit mit dem Lehrstuhl für Public Management & Public Policy der Universität Friedrichshafen.

Warum das Thema kommunales Beteiligungsmanagement relevant ist

Das Beteiligungsmanagement spielt eine tragende Rolle bei der Finanzverwaltung öffentlicher Institutionen. Als Hauptgründe hierfür nennt die PeB-Studie 2019, dass:

  1. ein Großteil des öffentlichen Vermögens über öffentliche Unternehmen gehalten wird.
  2. eine Vielzahl an Angestellten in öffentlichen Unternehmen beschäftigt ist.
  3. mehr als die Hälfte der öffentlichen Verschuldung in öffentlichen Unternehmen steckt.

Warum es einer Studie zum kommunalen Beteiligungsmanagement bedarf

Die Autoren der Studie begründen die Relevanz eines leistungsfähigen Beteiligungsmanagements mit aufschlussreichen Zahlen:


Die übergeordnete Mission des Beteiligungsmanagements sieht die Studie im Erreichen politisch-demokratischer Ziele sowie in der Verantwortung dafür, dass öffentliche Leistungen qualitätsgerecht, wirtschaftlich und nachhaltig angeboten werden.

Hieraus leiten die Autoren drei Handlungsfelder ab, in denen das Beteiligungsmanagement seine Aufgabe als gesellschaftliches Steuerungsinstrument in der Praxis wahrnehmen sollte. Hierzu zählen:

  • die Vorbereitung politischer Steuerungsmaßnahmen
  • die Entscheidungsvorbereitung und Beratung von Gremien samt Implementierung von Maßnahmen
  • die Evaluation und Terminierung politischer Steuerungsmaßnahmen

Die Notwendigkeit der Studie wird zudem am aktuellen Geschehen im Freistaat Thüringen festgemacht. Dort hatte der Rechnungshof 2019 den thüringischen Städten und Landkreisen ein unzureichendes bis fehlendes Beteiligungsmanagement attestiert und zur Nachbesserung aufgefordert.

Vgl. hierzu: Thüringer Kommunen verbrennen Geld in Beteiligungen

Was die aktuellen Herausforderungen im kommunalen Beteiligungsmanagement sind

Die Studie wirft mehrere Problemfelder auf, unter denen laut Einschätzung der Autoren, die Effizienz des kommunalen Beteiligungsmanagements leidet. Hierzu gehören insbesondere:

  • das Fehlen eines formalen und allgemein gültigen Regelwerks
  • die Herausforderungen der Digitalisierung, die häufig erkannt aber nicht proaktiv angegangen werden
  • die Probleme bei der Personalbeschaffung vor allem mit Blick auf demografische Entwicklungen
  • die Ausstattung des öffentlichen Beteiligungsmanagements, das häufig nicht auf die Erfordernisse einer strategischen Beteiligungssteuerung angepasst ist

Empirische Befunde zum kommunalen Beteiligungsmanagement

Welche Organisationsmodelle gibt es und wo sind diese angesiedelt

Die Studie analysiert, wie das Beteiligungsmanagement der untersuchten Städte bzw. auf Bundes- und Länderebene organisiert ist. Hierbei kommt sie zu folgendem Ergebnis:

  • 73,3 % aller Städte haben das Beteiligungsmanagement in der Kämmerei/im Finanzbereich angesiedelt
  • zwei Städte arbeiten mit einem dezentralen Beteiligungsmanagement, dass Aufgaben auf unterschiedliche Fachbereiche verteilt
  • eine Stadt hat das Beteiligungsmanagement auf eine externe Gesellschaft übertragen, und
  • eine Kommune hat eine Stabsstelle auf höchster Leitungsebene etabliert

Zusätzlich stellen die Autoren Mischformen fest, wie zum Beispiel eine externe Gesellschaft in Zusammenarbeit mit einer Organisationseinheit in der Kernverwaltung.

Bund und Bundesländern attestiert die Studie eine einheitliche Organisationsstruktur: Das Beteiligungsmanagement auf Länderebene ist als Referat organisiert. Das beim Bund als eigene Abteilung.

So sehen die empirischen Befunde beim Personaleinsatz aus

Städte

In den 15 einwohnerreichsten Städten Deutschlands liegt die Summe der Personalkosten für das Beteiligungsmanagement zwischen 250.000 und 3,9 Millionen Euro pro Jahr. Zu den Beschäftigten im Beteiligungsmanagement gehört dabei überwiegend Personal des höheren Dienstes (Entgeltgruppe A13/E13 und höher). Große Unterschiede zwischen den Städten gibt es bei der Zahl der eingesetzten Personen für das Beteiligungsmanagement. Während zum Beispiel die Stadt Nürnberg 3,5 Stellen für das Beteiligungsmanagement ausweist, sind es für den Stadtstaat Bremen 9. Die Studie weist ausdrücklich darauf hin, dass die Anzahl der beschäftigten Beteiligungsmanager weder mit der Portfoliogröße noch der Gesamtzahl kommunaler Mitarbeiter korreliert.

Bund/Länder

Zwar liegen laut Studie für Bund und Länder weniger Angaben vor, trotzdem trifft sie auch für diesen Bereich repräsentative Aussagen. Auf Bundes- und Länderebene ist das Personal ebenfalls mehrheitlich im höheren Dienst angesiedelt und gehört den entsprechenden Tarifgruppen A13/E13 und höher an. Die Portfolioanalyse zeigt, dass es große Unterschiede bei der Anzahl an Beteiligungen gibt. Während die durchschnittliche Zahl öffentlicher Unternehmen in Thüringen bei 28 liegt, beträgt sie beim Bund 181. Auch bei der Summe der Bilanzsummen ist eine große Streuung erkennbar. Das Spektrum reicht von 50 Millionen Euro in Mecklenburg-Vorpommern bis zu 818 Milliarden Euro beim Bund.

Wie äußern sich die Akteure des öffentlichen Beteiligungsmanagements

Ein weiteres Ziel der PeB-Studie 2019 war es, durch Mitarbeiterbefragung ein allgemeines Stimmungsbild der unterschiedlichen Organisationseinheiten einzufangen. Hierfür wurden einzelne Beteiligungsmanager zu den Themen Aufgabenspektrum, Entwicklungstendenzen und Bildungshintergrund befragt.

Zu den wichtigsten Aufgaben des Beteiligungsmanagements gehören laut Aussage der Befragten demnach:

  1. das strategische Beteiligungscontrolling
  2. die Mandatsträgerbetreuung

Die Studie kommt ebenfalls zu dem Ergebnis, dass aufgrund der Vielzahl an Aufgaben und knapper Ressourcen, nicht immer so viel Zeit für diese Bereiche abfällt, wie es den Mitarbeitern wichtig wäre.


Befragt danach, ob die Städte den Ausbau des Beteiligungsmanagements planen, konstatiert die Untersuchung, dass:

  • vier von elf Städten einen Ausbau des Beteiligungsmanagements planen
  • sieben Städte keine Erweiterung planen

Letztlich wurden die Teilnehmer zu ihrem Bildungshintergrund befragt. Das Ergebnis:

Auf kommunaler Ebene haben fast zwei Drittel aller Mitarbeiter im Beteiligungsmanagement eine wirtschaftswissenschaftliche Ausbildung. Der Großteil der Befragten gab außerdem an, eine Ausbildung zum gehobenen Dienst, in der allgemeinen Verwaltung oder in der Finanzverwaltung abgeschlossen zu haben.

Studienergebnisse und Handlungsempfehlungen für das kommunale Beteiligungsmanagement

Auf Grundlage der Untersuchungsschwerpunkte Personalressourcen und Organisationsstruktur des öffentlichen Beteiligungsmanagements kommen die Autoren der PeB-Studie 2019 zu folgendem Ergebnis:

Die im Beteiligungsmanagement eingesetzten Personalressourcen sind im Verhältnis zum Beteiligungsportfolio zu gering. In der Folge werden wichtige Aufgaben des Beteiligungsmanagements aktuell nicht intensiv bzw. gar nicht wahrgenommen.

Zu den Aufgaben, die das Beteiligungsmanagement aktuell nur unzureichend wahrnimmt, zählt die Studie:

  • ein angemessenes Risikomanagement
  • das unterjährige Controlling, zum Beispiel in Form von Quartalsberichten
  • die Regelung von Vertragsangelegenheiten der Mitglieder von Geschäftsführung bzw. Vorständen

Angesichts dieses Ergebnisses formuliert die Studie mehrere Handlungsempfehlungen bezüglich der künftigen Aufstellung des öffentlichen Beteiligungsmanagements. Dazu gehören:

  1. weitere Investitionen in die Personalressourcen des Beteiligungsmanagements mit Fokus auf interdisziplinäre Teams aus Wirtschafts-, Verwaltungs- und Politikwissenschaftlern sowie Juristen
  2. die Einführung eines rechtlichen Organisationsrahmens, der regelt welche Aufgaben das Beteiligungsmanagement mit Hinblick auf einen angemessenen Ressourceneinsatz hat
  3. eine adäquate technische bzw. digitale Ausstattung zur Entlastung bei operativen Aufgaben

Für weiterführende Informationen finden sie hier die vollständige PeB-Studie 2019 zum Herunterladen.