Beteiligungscontrolling in Kommunen

Bereits zu Beginn der 80er Jahre haben deutsche Kommunen damit begonnen, einen Teil ihrer Aufgaben an private Unternehmen zu übertragen. Sie haben damit bereits vor mehr als vier Jahrzehnten die Ära der kommunalen Beteiligungen eingeläutet. Die augenscheinlichsten Beispiele dieser Entwicklung sind die Ausgliederung der beiden ehemaligen Staatsunternehmen Deutsche Post und Deutsche Bahn. Als Hauptargument für die Vergabe öffentlicher Aufgaben an private Unternehmen gilt seitdem die finanziellen Vorteile einer Privatisierung.

Trotz Delegation der Aufgaben an private Unternehmen bleibt die öffentliche Verwaltung meist Hauptanteilseigner einer Gesellschaft. Sie ist damit weiterhin verantwortlich für die Wahrung des öffentlichen Zwecks eines Unternehmens und dessen wirtschaftlichen Entwicklung. Da kommunale Unternehmen in fast allen Bereichen des täglichen Lebens aktiv sind – Stichwort: Wohnungswesen, Verkehr oder Energieversorgung – entwickeln sich vor allem größere Kommunen immer mehr zu einem Konzern-ähnlichen Gebilde.

Analog zu einem Konzern sind deutsche Kommunen in den letzten Jahren verstärkt dazu übergegangen, ihre Beteiligungsunternehmen einheitlich zu steuern und zu kontrollieren. Eine zentrale Rolle in diesem Steuerungsprozess übernimmt das Beteiligungscontrolling, eine meist eigenständige Verwaltungseinheit, die mit allen Aspekten der Beteiligungssteuerung betraut ist. Welche Aufgaben dem Beteiligungscontrolling dabei zukommen, wie es organisiert ist und auf welche Steuerungsinstrumente es zurückgreift, klärt der vorliegende Beitrag.

Was ist Beteiligungscontrolling – ein Definitionsversuch

Der Blick in die Praxis zeigt: Was unter Beteiligungscontrolling verstanden wird, unterscheidet sich stark. Häufig sind Definitionen abhängig vom Blickwinkel und Schwerpunkt einzelner Personen oder Organisationen. Unabhängig davon, ob es als „ein Instrument zur Unterstützung der Verwaltungsführung bei der Steuerung ihrer Beteiligungsunternehmen, durch den Aufbau und die Pflege eines Planungs-, Kontroll- und Informationssystems“ definiert wird. Oder ob man dem Beteiligungscontrolling „eine Unterstützungs- und Koordinationsfunktion […] in den entscheidungs- und zukunftsgerichteten Führungsaufgaben der Konzernmutter innerhalb der unterschiedlichen Beteiligungsphasen“ attestiert. Gemeinsam ist allen Definitionen, dass das Beteiligungscontrolling mithilfe unterschiedlicher Maßnahmen die Führungsebene bei der Steuerung von Beteiligungen unterstützt. Auf kommunaler Ebene fungiert es damit als Nahtstelle zwischen dem politisch-administrativen System und öffentlichen Unternehmen.

Das Beteiligungscontrolling und seine unterschiedlichen Aufgaben

Das Beteiligungscontrolling ist ein Teilbereich des Allgemeinen Controllings und beschäftigt sich mit dem Aussteuern von Beteiligungen. Als Beteiligung wird eine rechtlich eigenständige Tochtergesellschaft verstanden, deren Mehrheit eine Muttergesellschaft hält. Aufgabe des Beteiligungscontrollings ist es, die operativen Ergebnisse dieser Tochtergesellschaft zu prüfen und zu dokumentieren sowie deren Wertentwicklung zu steuern.

Welche Aufgaben das Beteiligungscontrolling dabei übernimmt, hängt auch davon ab, in welcher Phase des Beteiligungszyklus sich eine Gesellschaft befindet. Liegt der Schwerpunkt in der Akquisitionsphase vor allem auf dem Formulieren von Akquisitionszielen und -strategien verschiebt sich dieser Fokus in der Nutzungsphase auf Themen wie Planung, Koordination und Kontrolle der Beteiligung. Im Stadium der Desinvestition wiederum beschäftigt sich das Beteiligungscontrolling mit der Beurteilung und dem Verkauf einer Gesellschaft.

Unabhängig von der jeweiligen Phase zielen die Maßnahmen des Beteiligungscontrollings darauf ab, die Führungsebene bei wirtschaftlichen Entscheidungen zu unterstützen. Darüber hinaus ist das Beteiligungscontrolling dafür verantwortlich, die Tochtergesellschaften auf die übergeordneten Ziele des Mutterkonzerns auszurichten. In dieser Rolle kommen ihm vorrangig folgende Aufgaben zu:

Steuerungsfunktion

Im Rahmen seiner Steuerungsfunktion achtet das Beteiligungscontrolling darauf, dass Zielvereinbarungen zwischen Mutter- und Tochtergesellschaft eingehalten werden. Hierbei kommuniziert es konkret die Erwartungen und Ziele der Muttergesellschaft und achtet darauf, dass die Tochter ihre wirtschaftlichen Aktivitäten an diesem Interesse ausrichtet.

Planungsfunktion

Zur Planungsfunktion des Beteiligungscontrollings gehört das Abstimmen der Ergebnis-, Finanz- und Leistungsziele der unterschiedlichen Beteiligungen. Hierfür prüft das Beteiligungscontrolling die Planungsrechnungen seiner Tochtergesellschaften und entscheidet, ob diese im Sinne der Mutter ausgestaltet sind. Bei Zielkonflikten tritt es als Mittler zwischen den Parteien auf und unterstützt mit Verfahren zur Problemlösung.

Kontrollfunktion

Um die vereinbarte Zielerreichung sicherzustellen, prüft das Beteiligungscontrolling in regelmäßigen Abständen die Plan- und Ist-Zahlen seiner Beteiligungen. Dies vollzieht sich z.B. mithilfe von Abweichungsanalysen oder Finanzberichten der jeweiligen Beteiligung. Treten Fehlentwicklungen auf, ist es Aufgabe des Beteiligungscontrollings, mit Korrekturvorschlägen gegenzusteuern.

Informationsfunktion

Für die effiziente und effektive Steuerung der Beteiligungen versorgt das Beteiligungscontrolling die Führungs- und Entscheidungsebene fortlaufend mit Informationen. Zu seinen Aufgaben gehört es, die ihm vorliegenden Daten zu verdichten und entscheidungsrelevant aufzubereiten. Hierfür werden z.B. die Einzelberichte der Gesellschaften zu einem Gesamtbericht zusammengefasst.

Koordinations- und Schnittstellenfunktion

Zusätzlich ist das kommunale Beteiligungscontrolling mit der Koordination der unterschiedlichen politischen Akteure aus Rat, Verwaltung und Beteiligung betraut. Diese Gruppen können unterschiedliche Interessen verfolgen, was mitunter zu Konflikten führt. Ein Beispiel:

Gehört das Beteiligungsunternehmen in den Bereich der Energieversorgung, wird die Kommune das Ziel einer flächendeckenden Versorgung der Bevölkerung verfolgen. Das Unternehmen hingegen kann um eine Gewinnmaximierung bestrebt sein und wird versuchen, Kunden mit unzureichender Bonität auszuschließen.

An dieser Stelle kommt dem Beteiligungscontrolling eine Schnittstellenfunktion zu, in der es auftretende Interessenskonflikte möglichst vorab entschärft oder aktiv zu deren Lösung beiträgt.

Abbildung 1: Aufgaben des Beteiligungscontrollings

Zentrale oder dezentrale Organisation des Beteiligungscontrollings

Es besteht die Möglichkeit, das Beteiligungscontrolling zentral, dezentral oder als Mischform zu organisieren. Zu den Möglichkeiten der zentralen Organisation gehören:

1. Das Beteiligungscontrolling ist direkt einem administrativen Leitungsorgan z.B. dem Oberbürgermeister unterstellt.
2. Das Beteiligungscontrolling gehört zur unselbständigen Organisationseinheit der Kämmerei.
3. Das Beteiligungscontrolling wird von einem Tochterunternehmen durchgeführt, das selbst keine gesellschaftsrechtlichen Beziehungen zu den Beteiligungen hat.
4. Es wird eine Holding in Privatrechtsform gegründet. Diese übernimmt das Beteiligungscontrolling für die Kommune.

Bei der dezentralen Organisation wird das Beteiligungscontrolling von einer nichtselbstständigen Organisationseinheit durchgeführt, die mit angrenzenden Aufgabengebieten und Sachverhalten betraut ist. Zusätzlich besteht die Möglichkeit, das Beteiligungscontrolling als Mischform zu organisieren. Es bieten sich folgende Ansätze:

1. Eine zentrale Stelle beschäftigt sich mit Grundsatzfragen und allgemeinen Angelegenheiten. Die dezentralen Organisationseinheiten übernehmen Aufgaben wie z.B. die Berichterstellung.
2. Das zentrale Controlling übernimmt die Informationsaufbereitung für die Leitungsebene in der Muttergesellschaft und gestaltet die Rahmenbedingungen des Planungs- und Kontrollsystems. Die dezentrale Controlling-Einheit arbeitet im Beteiligungsunternehmen auf Ebene des Managements. Dort beteiligt es sich an Entscheidungsprozessen und steht im ständigen Austausch mit der Führungsebene bzw. dem zentralen Beteiligungscontrolling.

Das Beteiligungscontrolling und seine Steuerungsinstrumente

Eine Kommune, die öffentliche Aufgaben an ein Beteiligungsunternehmen delegiert, muss zu jedem Zeitpunkt einschätzen können, wie es um die Tochtergesellschaft steht. Hierfür verfügt sie über das gesamte Spektrum der betriebswirtschaftlichen Analyse. Bei der Koordination, Messung und Steuerung seiner Tochtergesellschaften liegt der Schwerpunkt des kommunalen Beteiligungscontrollings auf dem Berichtswesen und wertorientierten Controllinginstrumenten wie z.B. der Balanced Scorecard. Zum besseren Verständnis werden die Eigenheiten des Berichtswesens kurz vorgestellt und um einen Abriss ausgewählter Steuerungskonzepte ergänzt.

Berichtswesen

Berichte gehören zu den wichtigsten Koordinations- und Informationsinstrumenten des kommunalen Beteiligungscontrollings. Sie lassen sich in Standard- und Sonderberichte unterscheiden. Als Standardbericht gelten Dokumente, die durch die dauerhafte Definition ihrer Form, ihres Inhalts oder ihres Erscheinungszyklus gekennzeichnet sind. Beispiele für Sonderberichte hingegen sind der Abweichungs- oder Ad-hoc-Bericht. Zu den häufig genutzten Berichtsformen gehören der Quartals- und der Beteiligungsbericht.

Quartalsbericht

Das Quartalsreporting dient vor allem der zeitnahen und fortlaufenden Informationen der Verwaltungsspitze sowie der politischen Gremien. Es stellt sicher, dass Kommunen schnell auf die Entwicklungen innerhalb ihrer Beteiligung reagieren können. Im Rahmen des Quartalsreportings stellt eine Tochtergesellschaft dem Beteiligungscontrolling aktuelle Zahlen gemäß ihrer Gewinn- und Verlustrechnung (GuV) zur Verfügung.

Zusammen mit den Unternehmen werden diese Daten analysiert und erläutert. Auf Grundlage der Analyse gibt das Beteiligungscontrolling eine Einschätzung dazu ab, inwieweit das geplante Jahresergebnis erreicht wird. Hierfür erstellt es im Quartalsbericht eine Übersicht der wichtigsten Finanz- und Leistungskennzahlen. Ergänzt wird der Bericht um Erläuterungen, die neben relevanten Plan/Ist-Abweichungen Handlungsempfehlungen für die Verwaltungsspitze beinhalten können.

Beteiligungsbericht

Kommunen sind in der Regel dazu verpflichtet, einen jährlichen Bericht über ihre Beteiligungsgesellschaften zu erstellen. Im sogenannten Beteiligungsbericht bündelt das Beteiligungscontrolling ausgewählte Informationen und Zahlen, die es von seinen Gesellschaften erhält, und stellt diese der Öffentlichkeit zur Verfügung. Aufgabe des Beteiligungsberichts ist es, einen Überblick zu den wirtschaftlichen Betätigungen einer Kommune zu geben und deren Umfang und Entwicklung transparent zu machen. Daneben dient er als Informations- und Dokumentationsinstrument für Rat, Verwaltung und Bürgerschaft.

Neben dem Berichtswesen steht dem Beteiligungscontrolling ein breites Angebot wertorientierter Steuerungskonzepte zur Verfügung. Zum Einsatz kommen neben (Leistungs-) Kennzahlen und Kennzahlensystemen wie der Balanced Scorecard auch individuelle Bewertungsmetriken wie der Cash Flow Return on Investment.

Leistungskennzahlen und Kennzahlensysteme im Beteiligungscontrolling

Eine wichtige Aufgabe des Beteiligungscontrollings ist es, gemeinsam mit den Tochtergesellschaften wirtschaftliche Ziele zu vereinbaren und die Erreichung dieser Ziele nachzuvollziehen. Als Voraussetzung hierfür gilt, dass die angestrebten Ziele messbar sind. Zu den wichtigsten Messgrößen der Zielerreichung gehören die sogenannten (Leistungs-) Kennzahlen. Sie informieren über den aktuellen Stand der Zielerreichung – und das verdichtet auf nur einen Wert.

Stehen zwei oder mehrere Kennzahlen in einem Abhängigkeitsverhältnis, spricht man von einem Kennzahlensystem. Kennzahlensysteme betrachten Kennzahlen nicht isoliert, sondern im Zusammenhang. So ist es im Rahmen von Kennzahlensystemen denkbar, dass eine Kennzahl eine andere bestätigt oder dieser widerspricht. Gleichzeitig können sich Kennzahlen gegenseitig konkretisieren oder vertiefen und damit dem Beteiligungscontrolling Erklärungen für bestimmte Entwicklungen liefern.

Häufig genutzte Kennzahlen im Beteiligungscontrolling sind z.B Input- oder Effizienzkennzahlen. Welche weiteren Kennzahlen Verwendung finden und wie Sie dafür sorgen, dass erhobene Kennzahlen auch tatsächlich zur Steuerung genutzt werden, erfahren Sie in unserem Beitrag Controlling-Kennzahlen in der öffentlichen Verwaltung.

Ein Beispiel für ein Kennzahlensystem, welches die wirtschaftliche Zielerreichung mit den Vorgaben der Unternehmensstrategie in Einklang bringt, ist die Balanced Scorecard. Da die Balanced Scorecard ein beliebtes Mittel zur Steuerung und Messung von Unternehmenszielen in Beteiligungsgesellschaften darstellt, wird ihr Einsatz im Rahmen des Beteiligungscontrollings kurz umrissen.

Balanced Scorecard

Die Balanced Scorecard ist ein Steuerungssystem, das sich auf die strategischen Gesamtziele eines Unternehmens konzentriert. Es basiert auf der Idee, die einseitige finanzielle Betrachtung eines Unternehmens zugunsten einer “ausgewogeneren” Sicht auf dessen Leistung aufzugeben. Hierfür betrachtet die Balanced Scorecard ein Unternehmen aus der Finanz-, Kunden-, Prozess- und Entwicklungsperspektive und formuliert für jede dieser Sichtweisen eine Auswahl strategischer Ziele. Übersicht beispielhafter strategischer Ziele:

Abbildung 2: Balanced Scorecard im Beteiligungscontrolling der Kommunen

Im Rahmen der Balanced Scorecard werden jedem strategischen Ziel ein bis zwei Bemessungsgrundlagen zugeordnet. Lautet das strategische Ziel “Mitarbeiterkompetenz steigern”, ließe sich als Kennzahl die “Gesamtzahl der Schulungsstunden im Unternehmen” heranziehen.

Mithilfe der Balanced Scorecard ist es möglich, anhand weniger Kennzahlen nachzuvollziehen, inwieweit ein Unternehmen seine strategischen Ziele verfolgt und erreicht. Die Beliebtheit der Balanced Scorecard im Beteiligungscontrolling resultiert u.a. daraus, dass sie komplexe Zusammenhänge und große Mengen an Daten auf wenige Kennzahlen verdichtet.

Cash Flow Return on Investment

Anhand des Cash Flow Return on Investment kann das Beteiligungscontrolling feststellen, welche Geschäftseinheiten einer Tochtergesellschaft Wert generieren und welche nicht. Als Rendite Kennzahl ist sie ein probates Mittel, um einzuschätzen, wie die verfügbaren Ressourcen bestmöglich eingesetzt werden. Berechnet wird der Cash Flow Return on Investment, indem die wirtschaftlichen Abschreibungen vom Brutto-Cashflow abgezogen werden. Das Ergebnis wird anschließend ins Verhältnis zur Bruttoinvestitionsbasis gesetzt.

Fazit zum Beteiligungscontrolling in Kommunen

Der vorliegende Beitrag hat gezeigt: Beteiligungscontrolling heißt nicht, dass ein Mutterunternehmen seine Tochtergesellschaften direkt steuert. Diese Aufgabe ist und bleibt der Geschäftsführung der jeweiligen Gesellschaft vorbehalten. Stattdessen nehmen Kommunen durch Festlegung von Zielvorgaben, eine geschickte Personalpolitik und ein effektives Finanzcontrolling Einfluss auf ihre Gesellschaften. Die federführende Unterstützungs- und Kontrollinstanz dieser Einflussnahme bildet das Beteiligungscontrolling.

Als entscheidende Verwaltungseinheit der Beteiligungssteuerung erhält und verdichtet das Beteiligungscontrolling wichtige Informationen für die unterschiedlichen kommunalen Funktionsträger und den Gesellschafterkreis. Es organisiert und moderiert den Prozess der Zielvereinbarungen und sorgt für ein funktionierendes Berichtswesen zur Überwachung der Zielerreichung. Zusätzlich unterstützt es kommunale Organe bei ihren Entscheidungen, indem es mittels betriebswirtschaftlichen Methoden die Wirtschaftspläne und Jahresabschlüsse von Beteiligungen analysiert. Aus den Ergebnissen leitet das Beteiligungscontrolling Handlungsempfehlungen ab und gibt diese an die entsprechenden Organe weiter.

Letztlich sorgt es für die Ausrichtung der Beteiligungsunternehmen an den kommunalrechtlichen und kommunalpolitischen Vorgaben sowie am spezifischen öffentlichen Zweck. Vor allem im letzten Punkt zeigt das Beteiligungscontrolling seine gesellschaftspolitische Relevanz. Denn es sichert nicht nur, dass Beteiligungsgesellschaften im Sinne der Kommunen agieren, sondern letztlich im Interesse aller Bürger.